憲政法制智庫

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憲政(評)094-014號         中華民國九十四年一月二十三日       January 23, 2005

, b* W5 S% {0 t7 j- |4 l兵庫宣言與全球預警系統建立
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! x4 u; T; w! ?5 S1 s        憲政法制組政策委員  詹中原

本月十八日到廿二日，在日本神戶兵庫縣舉行的「聯合國災害防救世界峰會」（WCDR），有150個國家代表、國際組織及NGO之代表參加；而本週末預期之大會決議「兵庫宣言」（Hyogo Declaration），也將代表本世紀第一個全球治理的里程碑。如同一九九七年「京都議定書」效應，我國雖非簽約國，但在國際社會有遵守的重要性，其發展值得注意。

: q: p4 W4 h% D" c* G; ^0 k    「兵庫宣言」的可能內容，據前二日的大會現場討論中，應包括：（一）在2015年前風險傾向國家必須訂定清晰的目標導向之減災計劃；（二）建立全球及區域危機「指標」；（三）強調自主性防災社區建立；（四）各國提撥至少至今年目前支付於救災經費之百分之十，以做為減災預防任務。
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    個人相當意外發現，大會現場所使用之「全球風險指標」（Disaster Risk Index），在國家項目下亦包括台灣在內。但可惜的是台灣指標資料，並不如其他多數國家之完整，僅有（一）每年災害風險死亡人數、（二）每百萬居民災害死亡平均數、（三）社會衝突死亡人數，而有關（四）平均「人命發展指標」（HDI）、（五）GDP用於購買平等全力支出、（六）愛滋感染人口比率，以及（七）貪污指標（行政效率及貪污影響防災、救災成果及資源分配）等四項均付之闕如。若國內能強化風險指標之完整，將有助於資料之國際接軌。

* ?! W$ _- j7 z4 `0 i+ Z    大會在為印度洋海嘯罹難者默哀中揭幕，自然災害早期預警成為這幾日之主要議題。在1998年菠次坦及2003年波昂兩屆國際早期預警會議基礎上，此次「兵庫宣言」必將德國所提出之「國際早期預警計畫」（IEWP）列入。此計畫包括十項風險對象：海嘯、沙漠瘟疫、土石流、森林野火、洪水、聖嬰現象、颱風、乾旱、火山、地震等現象。而各項風險均有專責計畫及預警中心負責，例如：「太平洋海嘯預警系統」由屬於聯合國教科文組織（UNESCO）之「跨政府海洋委員會」運作，其執行部門由為設於夏威夷之「太平洋海嘯預警中心」（PTWC）負責。按聯合國定義早期預警系統，應包括四大面項功能：（一）風險知識，如災害地圖、（二）監測之警告服務、（三）風險資訊擴散，以及（四）反應能力提昇。上述這些預警系統的建構方向，亦將於大會結束前作出具體實務建議，置於「兵庫宣言」。

    與會者亦有共識提昇整合性之預警策略重要基礎，主要在於「治理責任」。所謂減災治理責任包括三個重要內涵：「經濟治理」之資源投入、「政治治理」之政策規劃及問題認定、與「行政治理」之執行立。如同本次峰會參與人員成份，未來全球減災治理之目標，將有賴政府、產業、社區，與NGO共同努力完成。重要的是，台灣社會未來也必須透過非正式的力量，加強在全球治理下與危機管理系統之國際連結，如此才是台灣災害防治之唯一最佳早期危機預警系統建構之方式。

" K+ e! j2 h4 K6 K0 Y% V（本評論代表作者個人之意見）

憲政(評)094-002號         中華民國九十四年一月五日     January. 5 2005

6 U0 U1 {7 R  [& E0 J, M- t' b3 L當曾參殺人時
       
9 V* |' R" m. ]* p2 f- X0 ?        憲政法制組助理研究員 呂啟元

前一陣子，有多位朋友（包括一位美國友人）分別寄了同一封內容的「新聞」給我，內容是說某大報報導，某位官員在面對某立法委員的質詢時強調：對台語使用者來說，「幹你娘」是一個很平常的發語詞，見面打招呼就會說的。幹是人體生理正常的動作，是傳宗接代的重要行為，而正常的人都有娘，沒有什麼不妥的地方。這三個字合在一起的意義更為深遠，因為如果你爸當年沒有幹你娘，就不會有你，大家就不可能互相認識。所以說這句話的主要目的是在讚頌對方的存在，不是髒話。
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假新聞流傳網路 眾口鑠金

如果我們細察，應該會發現，這一篇在網路上大量流竄的文章，百分之百是假的！它「改寫」自前一陣子很流行的「LP」事件，當時，這兩位官員和立委之間，的確有過一場「奇妙」的對話。而這篇文章的「作者」，可能基於「不爽」該官員或戲謔的心理，改寫了新聞，並且還把「假新聞」上傳到網際網路上。

令人憂心的是，這個「假新聞」的背後，隱含了太多的問題。身處台灣的我們，應該都沒聽過「這件事」，而它是否曾經刊登過，要查證也不難。可是，當大家看到這則「假新聞」時，真的會去查證它的有多少？會去懷疑它的真實性的又有多少？許多看到這則「假新聞」的人相信它是真的，加上一些批評的文字後，把它轉發給了他的朋友，而他的朋友，又加上更多的文字，再轉發….。於是，在轉了不知多少輪之後，分別從不同人手中，轉到我們手中（甚至還飄洋過海）。

傳播訊息是真假 頗難判斷

& V$ O: j6 q/ a 關鍵是，當你收到信，又沒有積極查證任何證據時，為什麼會選擇相信這篇「新聞」是真的，並進而轉寄？因為，在你的經驗中，那個新聞的主角「像」是會做出這種事的人；因為，你相信你的朋友不會騙你；因為，你認為某大報有公信力；因為，你同時收到很多同樣的訊息，大家都這麼說，應該不會錯！於是，在這「四個因為」的影響下，假的訊息，逐漸被當成是真的。古人所說的「積非成是」、「三人成虎」、「曾參殺人」，就是這個道理。
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這種「人際直效傳播」的方式，發揮了極大的影響力，而且，超有效，訊息的「被接受度」極高！至於所傳播的訊息是不是真的？恐怕只有少數人有能力獨立判斷。更令人憂心的是，這種「人際直效傳播」的方式，已擴散到了各種政治場合！最近幾次大選，就有政黨主張要成立「柴契爾夫人」（台語「菜市場夫人」），希望在菜市場、美容院等地方，以八卦、耳語的方式，傳達「理念」或散布特定訊息。說久了，說多了，假的也變成了真的！因為有效，所以，其他政黨也起而效尤，惡性循環下，人們愈來愈難判斷訊息的真假了。
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( L7 j2 d+ ?1 }$ B$ J9 V- o* f( r 政黨也群起效尤 令人憂心
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可悲的是，曾參殺人，還有澄清真相的一天；政黨競爭下的「人際直效傳播」，在眾口鑠金、各為其陣營、既定偏見已形成的情形下，如何澄清真相，只有祈求上天幫忙了！
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（本評論代表作者個人之意見）

憲政(評)094-004號         中華民國九十四年一月五日         January. 5 2005
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當憲法的守護者違背憲法時，誰來守護憲法？
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2 X0 a& T2 g) j# C  H( ]% [        憲政法制組助理研究員 黎家維

有關真調會條例的釋字五八五號解釋出爐後，在國內引發法界廣泛的議論。暫且不論該號解釋本身的問題以及可能的影響，我們想問如果承擔憲法守護者重責的大法官做出了違憲的解釋，有誰能夠論斷其是非？能夠如何補救？

    現代西方民主政治的重要精神，就是標榜著行政、立法、司法三權分立與相互制衡。依循孟德斯鳩的看法，他認為司法權若和立法權相結合，人民的自由財產將被武斷的法律所蹂躪。但司法權若和行政權結合，則更容易使行政權利用暴力來壓迫人民。因此主張司法權必須獨立。
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* h1 m" T0 c; V  Q但是從近代民主政治發源地－英國的發展來觀察，司法權的獨立卻是國王與國會妥協的結果。因為在三權分立的憲政制度出現之前，英王常設置特別法庭用來懲治政敵，而國會亦常通過剝奪人民權利之法案，於是雙方最後妥協，法庭由國會立法設置，而法官由國王任命，法官則獨立行使職權。
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司法權從王權或行政權裡獨立出來後，便逐漸擺脫了強烈的政治性，而成為獨立於行政與立法之外的第三權。這種獨立而不強調政治性的特質，又漸漸發展出司法超然的屬性，於是在有些國家更產生了司法的審查制度。
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美國在立國之初，制度設計著重於行政與立法的權限與相互之間的制衡。司法權相較之下，無疑是相對薄弱的。不過這種情況在最高法院擁有司法審查權和司法解釋權後開始改觀。特別的是，美國最高法院從一八０三年開始行使司法審查權，迄今已逾二百年，但是這種權力卻不是來自於憲法的明文賦予，而是在一次兩黨鬥爭（Marbury v. Madison, 1803）的過程中意外產生的結果。自此，美國的司法權於是擁有了牽制國會與行政機關的重要力量。

6 o) t  D, H! A; s這種發展逐漸為其他各國在制訂憲法時所明文採擇，於是更充實了司法權的內涵與在三權分立政府體制中的地位。如歐陸的法國、德國，則在一般法院體系之外，分別由特設的憲法委員會與聯邦憲法法院來負責司法審查的工作。日本則由最高法院負責審查。我國則接近歐陸的制度，由司法院大法官會議來進行司法審查的工作。

    司法權三權分立政府中的地位，由弱勢而逐漸提升。這種發展趨勢的鞏固，在於司法權能超然獨立地依其專業行使職權，避免過渡捲入行政與立法兩權間的政治鬥爭之中；而這種超然於政爭之外的屬性，也獲得民眾的信任與接受。但是若是承擔司法審查的機構或大法官，出現錯誤，或是違憲的話，將由何人論斷？此權力又能由何人來制衡？卻不無討論。且為數不多的大法官，有權對國會多數通過的法律進行審查並宣告其違憲，其合理性亦引起諸多質疑。

    一般而言，民主國家的司法權獨立性甚高，除了法官的自律與司法體系內部的規範外，行政機關與立法機關幾乎無有效制衡的力量。因此，大法官的任命（如美國聯邦最高法院法官由總統提名，參院同意後任命；我國大法官則由總統提名，立院同意後任命）與預算的審查，便成為政治力量影響司法權的重要途徑，不過仍以前者較為重要。行政部門與國會莫不藉人事任命權之行使，影響大法官的組成，但在任命程序與預算審查結束後，大法官幾可不受政治拘束來依法行使職權。因此，大法官一旦做出違憲的審查或解釋，也只能等待新的大法官任命後，才有可能改變。美國羅斯福總統與最高法院的對抗就是顯例。羅斯福總統在「新政」期間推動五項重要立法，但均為最高法院宣告違憲，羅斯福總統無可奈何，甚至提出大法官年滿七十歲且任職滿十年而不退休者，總統得增加任命法官來協助的法律提案，企圖迫使大法官讓步。不過該案最後未能通過，羅斯福亦仍拿最高法院沒輒，最後只能等到大法官過世或辭職後，再任命理念相近的新大法官後，才扭轉了與最高法院的對抗局面。

2 L6 O0 }! Y1 V# e+ o% X$ O) w: {/ Y    司法權的獨立與地位的提升，事實上是需要依靠司法權的自律、超然與專業。美國的最高法院法官雖然在任命的過程中難脫政治力量的介入，但其在行使司法審查職權時仍然形成了不告不理及不觸碰政治問題的自制自律傳統，目的就在不希望太過積極或過度涉入原應由行政和立法部門處理的問題之中。因此，如果司法權仍淪為行政權的附庸，或是身陷政爭紛擾無法法展現超然獨立屬性，或是審判過程與判決結果每與民眾認知的公理正義脫節，都會使司法權的聲望與威信遭受嚴重打擊。就長遠而言，將使司法權的地位逐漸下滑。雖然目前西方三權分立的政治制度下，似乎尚無其他有效的制衡力量來牽制大法官的司法審查作為，但是如果大法官的審查不斷背離專業操守與民眾的期待與信任，終將會面對人民的質疑與歷史殘酷的檢驗。美國大法官在一八五七年的「史高特訴桑福特案」（Scot v. Sanford,1857）中維護了奴隸制度，在一八九六年的「普利西訴佛格森案」（Plessy v. Ferguson, 1896）中認可了種族隔離政策，雖然在數十年後高院對此做出完全相反的判決，但這兩案都已在歷史上留下永遠無法磨滅的污點，正是最好的警惕。
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（本文代表作者個人意見）

憲政(評)094-023號         中華民國九十四年二月二十二日         February 22, 2005

# _9 I8 q# k4 m2 u  ]3 U歲歲平安
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& j% X2 r) I9 a( m0 o        憲政法制組顧問 高永光
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$ n+ b* j5 l% G, V# Z    小時候過年，忌諱比較多，像過年期間，如果不小心打破杯碗湯匙時，大家都會異口同聲，而且大聲的說出來「歲歲平安」。把破碎的碎，轉成年歲的歲，如此一來，原本是不好的事，也變成大吉大利，平安吉祥的事。當然，農曆春節是家家團圓，和樂一起的日子，平安是最重要的，春節期間尤其忌諱破皮傷肉，這樣今年整年才會好運到底。從國家社會來講，農曆春節能保障大家在家裡，安安全全和和樂樂的，卻是全體沒有休假，正在服勤的國軍官兵，戮力警戒，堅守崗位的結果。春節期間，我們要為這一批犧牲自己休假，提供國家社會安全的軍中弟兄，致上最高的敬意，也祝福他們新年快樂，心想事成。過去兩岸之間，關係緊張的時期，每逢農曆過年，都是國軍官兵取消休假，加強台灣海峽海上及空中，警戒勤務的時刻。因為，當時大陸的口號是「血洗台灣」，一般敵人總是在自己最鬆懈的時候，偷襲進犯，而戰爭也常發生在最意想不到的時刻。因此，農曆春節，大陸伺機而動的可能性就很高。當時，在台灣本島上，民眾能夠平安過年，還真是拜國軍官兵守住前線所賜。不過，隨著時空移轉，如今科技之進步，已經沒有前線後方的差異，因此，如果共軍來犯，可能短短幾分鐘之內，飛彈來襲，戰機臨空。所以，現在過農曆春節，三軍官兵仍留守，加強警戒，一方面固然還有一絲絲防患彼岸動手的意義；不過，重心可能在維持一般的海防、空防安全。尤其是宵小罪犯，可能利用春節期間，海空防務鬆懈，走私武器彈藥及毒品等，危害社會極深的物品，果真如此，對社會及國人的安全、身心健康，仍構成極大威脅。所以，春節期間台灣本島四周的海防、空防，仍然不能放鬆，以免罪犯認為有可乘之機，為非作歹。春節期間，國軍官兵特別注意國防安全，在求歲歲平安，國家社會人民都能平安，而我們安全最大的威脅，仍來自於北京。兩岸關係自1995年，也就是民國84年以來，相當嚴峻。不過，此次春節台商包機成行，北京與台北官方都刻意低調，不牽扯其他有的、沒有的，以免使兩岸有可能春暖冰融的氣氛消失掉。穿梭兩岸的大老辜振甫先生去世，大陸高階幹部來台悼唁，我政府也乘機口頭邀大陸汪道涵先生來台，兩岸和緩的契機乍現。若因此導致兩岸關係和緩，國家安全無慮，那真是農曆新年開春的大禮物，相信也會是大家的新年新希望。
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（漢聲廣播電台：民國94年2月8日播出）

8 @+ r1 n: I1 @: q# Q* G% c! C, [6 b（本文代表作者個人意見）